Международный статус Молдовы: 1812-1918

Чтобы исключить вероятность массовых волнений в крае,  уже спустя два месяца после Бухарестского мира, 23 июля 1812 г. командующий Дунайской армией адмирал П. Чичагов утвердил  «Правила  временного  управления  Бессарабией»,  вступившие в силу 2 февраля 1813 г. Этим актом Чичагов без всяких к тому оснований присвоил Пруто-Днестровскому междуречью турецкое название ее южной части (Бессарабия). Согласно документу, восточной части исторической Молдовы, получившей статус области, предоставлялась ограниченная автономия. Жителям разрешалось пользоваться местными законами. Создавалось временное двухпалатное правительство во главе с гражданским губернатором (Скарлат Стурдза). Первая палата (камера) решала вопросы законодательства, судопроизводства, охраны общественного порядка и образования. Вторая палата занималась вопросами статистики, финансов,  таможен и промышленности области.  Гражданские и уголовные дела решались в соответствии с местными обычаями, а полицейские – по российским законам. Делопроизводство велось на двух языках – русском и молдавском. Русский язык применялся также в школах и церквях. Но Бессарабия сразу же была лишена каких бы то ни было прав в области внешних сношений с иностранными государствами, а также права на свои воинские формирования, которые, хотя бы и в декоративной форме, соблюдались даже при фанариотском режиме. (Это положение оставалось неизменным вплоть до 1917 г.). Правительство было напрямую подчинено главнокомандующему Дунайской армии, имевшему право отменять его решения, что делало эту относительную автономию в значительной степени искусственной [134].

2 февраля 1813 г. было сформировано Временное Правительство области во главе с гражданским губернатором, в котором местные бояре имели 7 из 12 мест, а остальные посты получили царские чиновники, служившие в крае в 1807-1812 гг., т.е. в период русско-турецкой войны. Но уже спустя несколько месяцев, 13 июня 1813 г. Скарлат Стурдза был смещен и заменен генералом И.Гартингом, при котором, вопреки «Правилам…» происходит замещение местных чиновников другими, прибывшими из России, а местные законы все чаще начали игнорироваться [135].

Уже в 1816 г. в Бессарабии была введена должность полномочного наместника, подчиненного Петербургу. Этот пост занял генерал-лейтенант А.Бахметьев (до 1820 г.), к которому перешла значительная часть полномочий гражданского губернатора и правительства области. Полномочия высшего военного и гражданского чиновника области,  которыми обладал Бахметьев, очень напоминали недавние чичаговские, с той лишь разницей, что Бахметьев не совмещал свою должность с функцией главнокомандующего армией и мог сконцентрировать внимание на проблемах области [136].  

29 апреля 1818 г. по случаю приезда в Кишинев Александра I был введен в действие «Устав образования Бессарабской области». Высшим исполнительным органом власти в нем объявлялось областное правительство во главе с губернатором, состоявшее из 11 человек – 6 назначались из местных бояр, 5 – назначались на 3 года Петербургом. Судебная власть делилась на уголовный суд, руководствовавшийся общеимперскими законами, и гражданский суд, действовавший на основе законов местных. Другие органы областного и местного управления, например уезды и их исправники, формировались по образцу губернского типа. Высшим распорядительным и законодательным органом Бессарабии был Верховный Совет, управлявший всеми делами области, и высшая судебная инстанция. Однако, в отличие от расформированного Временного правительства, его полномочия в законодательной сфере были резко сужены: он не мог выдвигать законодательных инициатив, его решения по особо важным делам должны были утверждаться Госсоветом России, что стало еще одним шагом к ограничению местной автономии [137].  Вскоре Петербург присвоил себе право назначать еще 2 членов правительства, обретя в нем большинство голосов. В 1820 г. генерал-губернатор, который был и председателем Совета, получил право накладывать вето на любые его решения, кроме судебных. Право принимать решения по судебным вопросам было отобрано у Верховного Совета в 1825 г., а в 1828 г. последний  вообще был распущен [138].

29 февраля 1828 г. «Устав образования Бессарабской области» был отменен указом Николая I, чем была ликвидирована автономия областного управления от Петербурга. Взамен было введено в действие «Учреждение для управления Бессарабской областью», утвержденное царем. Согласно этому документу, место Верховного Совета занял Губернский Совет, члены которого, кроме предводителя областного дворянства, назначались губернатором (а последний, в свою очередь – царем). Губернский совет имел только надзорно-исполнительские функции (реализация законов и указов в области, составление отчетов хозяйственного характера и т.д.). Бессарабская область включалась в Новороссийское генерал-губернаторство, а должность наместника ликвидировалась [139]. Постепенно сокращалась и сфера использования родного языка в госучреждениях области. В 1828 г. он был исключен из публичных учреждений, в 1835 г. восстановлен на 7 лет, а в 1842 г. запрещен в них окончательно. Обучение ему велось только в областной гимназии (до 1866 г.), Духовной семинарии (до 1867 г.) и уездных училищах (до 1868-1869 гг.) [140].

Основываясь на этом, можно охарактеризовать период 1828-1873 гг. как переходный от все более урезавшейся автономии к рядовой российской губернии, когда все основные структуры власти в крае уже формировались по общероссийским губернским стандартам [141]. По российскому образцу, в частности, были проведены земская (1864), городская (1870) судебная (1869) реформы. Последняя резко ограничила сферу применения местных законов, чем в законодательстве и судопроизводстве были ликвидированы местные особенности. Так, например, в Кишиневе была создана судебная инстанция II категории, подчиненная Одесской судебной палате [142]. Окончательно процесс превращения Бессарабии в рядовую российскую провинцию завершился 7 декабря 1873 г., когда указом Александра II Бессарабская область была преобразована в  одноименную губернию  [143]. Интересы Бессарабии в 1873-1917 гг. в высших структурах российской власти представляла группа политических деятелей, среди которых были Л.Кассо, В.Пуришкевич и др. 

К этому периоду относится и временный территориальный раскол Бессарабии, происшедший в результате проигранной Россией Крымской войны (1853-1856). По настоянию Англии, Франции и Австрии было принято решение Парижского конгресса, согласно которому  Россия передала в состав Османской империи, а фактически запрутской Молдовы Кагульский, Измаильский и Болградский уезды Бессарабии (более 5000 кв.км. с населением 128 000 человек) [144]. Однако после русско-турецкой войны 1877-1878 гг., выигранной Россией, последняя добилась на Берлинском конгрессе (13 июня - 13 июля 1878 г.) возвращения этих земель Румынией в состав Бессарабской губернии [145]. 

Дальнейшие изменения международного статуса Бессарабской губернии связаны с развитием национально-демократического движения в крае. Первые его проявления относятся к концу 1850/1860-м годам, когда братья Кассо, Кристи и Котруцэ стали пропагандировать идеи дальнейшего развития родного языка и сближения с объединившейся Румынией, что вызывало раздражение у царских властей [146]. Его традиции продолжало Молдавское общество Бессарабии во главе с П. Дическу (создано в 1905 г.), Молдавское общество по распространению национальной культуры. А созданная в 1906 г. Молдавская национально-демократическая партия сформулировала в крае идею придания Бессарабии статуса автономии, управляемой Верховным Советом [147].  

Февральская революция 1917 г. начала процесс радикальных изменений политического статуса Пруто-Днестровского междуречья. Созданное в России Временное правительство ликвидировало институт губернаторов. Вместо них была учреждена должность губернского (в Бессарабии – К.Мими, заместитель – В.Кристи), а на местах – уездных комиссаров [148], (при этом сохранились земства и городские думы), которые, по существу, и составили губернское правительство – принципиально новую форму управления  краем, которую можно считать переходной от губернской при царе к директоратам при Молдавской Демократической Республике.

Дальнейшее развитие  процессов государственного строительства в Бессарабии проходило в условиях набиравшего силу национально-патриотического движения, во главе которого стояла Молдавская Национальная Партия (лидер – В.Строеску, окружение – П.Горе, В.Херца, П.Халиппа и др.). Эта организация объявила одной из своих важнейших целей создание Молдавской автономии в составе Российской Федеративной Республики, а также самостоятельное формирование высших органов краевого и местного управления, а также осуществление представительства Бессарабии в центральных российских органах власти  этническими молдаванами [149]. В планы МНП входили также передача местному законодательному собранию права самостоятельной разработки законов; управление и суд должны были осуществляться на языке коренного населения, оставляя русский язык только для связей с центральной российской администрацией. Школы предполагалось перевести на молдавский язык обучения. Молдавская епископия должна была получить статус митрополии и стать автономной; воинскую службу молдаване должны были проходить только в Бессарабии, а языком общения таких частей должен был быть молдавский [150].

Созданный МНП для усиления своего влияния среди солдат Центральный Молдавский Военно-Исполнительный Комитет (ЦМ ВИК) возродил и внешнеполитическую деятельность края, установив контакты с представителями Центральной Рады в Киеве и румынским правительством в Яссах. Комитет назначил и нового губернского комиссара – В.Кристи, а его заместителем сделал И.Инкульца [151]. Следующим этапом стал созыв 20 октября 1917 г. Военно-молдавского съезда, который постановил объявить  автономию Бессарабии в составе Российской Федеративной Республики. Он также постановил ввести молдавский язык в государственные учреждения и суд. До проведения всеобщих выборов в Учредительное собрание было решено сформировать Сфатул Цэрий (из 130 человек – 120 представителей краевых общественных и политических организаций и 10 представителей заднестровских молдаван [152].

Поворотным пунктом в развитии молдавской государственности стал созыв «Сфатул Цэрий» 21 ноября 1917 г. в Кишиневе.  Его члены некоторое время продолжали считать Бессарабию автономным образованием в составе России.  Свидетельством тому является, во-первых, то, что «Сфатул Цэрий» не препятствовал проведению 26-28 ноября 1917 г.  выборов во Всероссийское учредительное собрание Бессарабской губернии (победу одержали эсеры, кадеты и октябристы) [153]. Во-вторых, даже в Декларации Верховного краевого совета Молдавской республики (2 декабря 1917 г.) «Сфатул Цэрий» провозгласил сам себя высшей властью образуемой вместо Бессарабской губернии Молдавской Демократической Республики, входившей в состав единой Российской Федеративной Демократической Республики, но должен был сохранять свои полномочия лишь «до созыва Народного (Учредительного) собрания Молдавской республики», созыв которого являлся одной из первоочередных задач, стоящих перед «Сфатул Цэрий» [154]. По мнению А.Сурилова и Н.Стратулата, такое положение соответствовало принципу права наций на самоопределение, провозглашенного Советской властью  [155].     

Обобщая сказанное выше, «Сфатул Цэрий» можно назвать молдавским аналогом Временного правительства в России, задачей которого было сформировать местные, автономные органы управления краем после созыва Учредительного Собрания в России.

В то же время «Сфатул Цэрий»  не признал большевистский переворот 24-25 октября 1917 г. (по ст.ст.) в России: в цитированной выше «Декларации…» отмечалось, что «в центре Российской республики отсутствует власть… во всей республике господствует анархия» [156]. Этим актом «Сфатул Цэрий» показал также, что ориентируется на восстановление власти Временного правительства или другого небольшевистского правительства в России. Весьма важно в этой связи, что большинство Советов новообразованной республики поддержали этот антибольшевистский политический курс [157]. Несмотря на эти обстоятельства, Совет Народных Комиссаров во главе с В.Лениным, а также Петроградский Совет признали законным образование Молдавской Демократической Республики [158], чем узаконили власть «Сфатул Цэрий» в крае.  Таким образом, заранее оговорив свое неподчинение власти большевиков в России и добившись признания этого факта ленинским правительством, Молдавская Демократическая Республика во главе со своим высшим законодательным органом власти – «Сфатул Цэрий» юридически выпала из правового поля России, хотя при определенных обстоятельствах – т.е. возвращении к власти Временного правительства, сохранила за собой право вернуться в него, и де-факто и де-юре стало независимым государством. (В этой связи примечательно, что советские авторы, перечисляя некоторых членов Совета Генеральных Директоров (СГД) (правительства) МДР, образованного «Сфатул Цэрий» 7 декабря 1917 г. во главе с Пантелеймоном Ерханом, старательно опускают при этом, что в его состав входил и директор по международным делам – Ион Пеливан) [159].

 Названный Совет предпринял ряд мер по достижению международного признания МДР. Однако из-за кратковременности своего существования Республике не удалось добиться полноценного международного признания со стороны европейских держав и США. Заявления уже бывшего главы СГД   П. Ерхана на III  съезде крестьян Молдавской Республики (18-22 января 1918 г.) о якобы достигнутом дипломатическом признании со стороны Англии и Франции не соответствовали действительности [160]. До недавнего времени достоверно было известно лишь об открытии в Кишиневе в декабре 1917 г. консульства Франции. Открытие именно французского консульства объясняется тем, что согласно англо-французской соглашению от 10 декабря 1917 г., подписанной премьер-министром Франции Ж.Клемансо и военным министром Великобритании А. Мильнером Бессарабия попадала во французскую зону оккупации [161]. Д. Грама дополнил эти данные, указав, что помимо французского, в Кишиневе в период существования МДР функционировали также консульства Румынии, США, Англии, а также военный атташе Франции [162].

Отсюда можно сделать вывод, что европейские государства в конце 1917-начале 1918 гг. воспринимали территорию междуречья Прута и Днестра как своего рода государство под протекторатом России и потому пока не ставили вопроса об открытии посольств в Кишиневе. Одной из причин такого положения МДР являлось то обстоятельство, что «Сфатул Цэрий» не объявил сразу же Республику независимым государством - это было сделано значительно позже при совершенно иных обстоятельствах. Другой причиной было неоднозначное отношение европейских держав к МДР. Так, Германия и Австро-Венгрия считали Республику не самостоятельным государством, а своего рода разменной монетой в отношениях с Румынией, рассчитывая за счет Бессарабии привлечь Румынию на свою сторону в войне с Россией [163]. Именно поэтому потерпели неудачу попытки лидеров МДР направить своих представителей вначале на мирные переговоры России с Центральными Державами в Брест-Литовске, а затем на переговоры последних с Румынией в Буфте в феврале-марте 1918 г [164].

Не смог «Сфатул Цэрий»  сконцентрировать власть в своих руках и внутри страны. С мест постоянно поступали сообщения о неподчинении его указаниям, грабежах помещичьих имений, изгнании представителей «Сфатул Цэрий» из сел.  Местная власть в ряде сел перешла к крестьянским комитетам. Вдобавок резко активизировавшиеся местные большевики к концу 1917 г.  фактически установили контроль над Кишиневом, а 1 января 1918 г. с помощью Румчерода (Исполком Советов Румынского фронта, Черноморского флота и Одесской области) даже провозгласили в крае Советскую власть [165]. В этих условиях руководство «Сфатул Цэрий» (И.Пеливан, И.Инкулец, П.Ерхан) добилось 20 (по другим данным 22, 23, 25 или 28) декабря 1917 г. принятия большинством голосов членов «Сфатул Цэрий» решения о предоставлении Совету Генеральных Директоров полной свободы действий по решению текущих задач (т.е. по сути, чрезвычайные полномочия). Исходя из этого недвусмысленного разрешения, СГД в тот же день обратился к Румынии с просьбой о вводе войск на территорию Республики «в целях подавления анархии» [166]. Румыния удовлетворила эту просьбу и в течение 6-19 января 1918 г. ее дивизии заняли территорию МДР [167].

Но решение Совета Генеральных Директоров пригласить румынские армии в Молдову вызвало раскол  среди членов «Сфатул Цэрий» и самого Совета. Часть их решительно протестовала против появления дивизий румынской армии на территории республики. Больше того, молдавские военные отряды вступили в бои с румынскими армиями, а часть крестьянства и жителей городов встретили их отрицательно. Поэтому 6 января 1918 года председатель «Сфатул Цэрий» И.Инкулец и председатель СГД П.Ерхан отправили румынскому правительству, находившемуся тогда в Яссах, телеграмму, в которой выразили полное несогласие с этим актом румынских властей, требуя безусловного отзыва частей румынской армии  [168].

Как бы ни оценивать сложившуюся к тому времени ситуацию в Республике и действия ее властей, непреложным является тот факт, что румынские войска вошли на территорию Республики только на основании официальной просьбы ее законного правительства, которым на тот момент являлось СГД. Последнее было облечено для этого необходимыми полномочиями со стороны высшего законодательного органа Молдавской Демократической Республики – «Сфатул Цэрий».   

Начиная с этого времени, «Сфатул Цэрий» действовал уже на территории, фактически   контролировавшейся Румынией, что существенно влияло на его положение. Важнейшим решением, которое в этот период принял парламент Республики стало провозглашение в ночь с 23 на 24 января 1918 г. независимости Молдавской Демократической Республики, официально закрепившее изменение государственно-политического статуса страны  [169].  

Независимость МДР, однако, сразу же была поставлена под сомнение украинскими националистами. Уже в феврале-марте 1918 г. власти Украины стали делать заявления, что Бессарабия находится в сфере украинских жизненных интересов и потому должна стать неотделимой провинцией Украины. На своем заседании 16/29 марта 1918 г. «Сфатул Цэрий» категорически отверг эти претензии и официально объявил себя единственным органом власти, правомочным решать вопросы объединения «МДР с одними либо другими государствами». На этом основании в занятом румынскими войсками Кишиневе и в присутствии премьер-министра Румынии А.Маргиломана «Сфатул Цэрий» на своем заседании 27 марта/9 апреля 1918 г. 86 голосами «за» при 3 «против», 36 воздержавшихся и 13 отсутствовавших (всего «Сфатул Цэрий» включал на 27 марта 1918 г. 162 человека [170]), т.е. большинством голосов приняло решение об условном  присоединении Бессарабии к Румынии. В соответствии с этим решением бывшая Молдавская Демократическая Республика получала автономию в составе Румынии. «Сфатул Цэрий» становился главным исполнительным органом региона с правом последнего на формирование собственного бюджета, назначения чиновников (кроме высшего руководства). Сохранялись местные городские и земские структуры, которые могли реформироваться Парламентом Румынии только при участии депутатов от региона. Последние избирались в румынский парламент пропорционально численности избирателей края. Два представителя «Сфатул Цэрий» должны были войти в правительство Румынии. Набор в армию производился по территориальному принципу [171].

Сторонники присоединения к Румынии в составе «Сфатул Цэрий» и в самой Румынии, однако, не следовали общепринятым юридическим нормам международного права, предусмотренным в случае слияния государств. Поэтому они не придали значения важному, с точки зрения права обстоятельству – как единственный законный законодательный орган власти в крае, «Сфатул Цэрий» должен был вначале официально  переименовать Молдавскую Демократическую Республику в Бессарабию, а уже затем, на основании этого акта, объявлять о присоединении теперь уже Бессарабии к Румынии. Этого сделано не было  [172]. Зато было сделано нечто совсем другое: по всему тексту Декларации о присоединении края к Румынии территория между Прутом и Днестром называлась исключительно Бессарабия, и только в самом его начале говорилось «Молдавская Демократическая Республика (Бессарабия)». Помимо того, что в данном случае румынские власти неизвестно из каких соображений решили сохранить за новой провинцией название, данное старой, еще царской администрацией, которую они же обоснованно называли оккупационной,  было проявлено незнание принципов международного права. Субъекта международного права под названием «Молдавская Демократическая Республика (Бессарабия)» на 27 марта 1918 г. юридически не существовало, такой термин не применялся в официальных документах, принятых «Сфатул Цэрий» вплоть до 27 марта. Отсюда следует, что «Сфатул Цэрий» условно присоединил к Румынии не существовавшее в природе государственное образование, и потому акт об объединении, хотя он и был принят большинством голосов присутствовавших депутатов (86 из 138), юридически не имеет силы в отношении Пруто-Днестровского региона. Кроме того,  в момент голосования вокруг здания, где оно происходило, разместились румынские войска [173]. Между тем, как писал известный румынский дипломат Н.Титулеску, «самоопределение…это плебисцит. Чтобы обрести силу международного права, он должен проводиться в условиях свободы». И в таких случаях «международные, а не военные силы той или иной заинтересованной стороны обеспечивали порядок» [174]. Говорить о соблюдении этого условия в конкретных условиях Кишинева в день 27 марта 1918 года не приходится.

Хотя присоединение Бессарабии носило условный характер и она первоначально получила статус автономии, уже 22 апреля 1918 г. декретом короля Фердинанда I на территорию региона было распространено действие румынских законов, в соответствии с которыми теперь проводилось и управление Бессарабией [175]. Еще больше автономия края была ограничена декретом  Фердинанда I №1626, согласно которому с 1 августа 1918 г. в Бессарабии вводилось осадное положение, ликвидировавшее все права и свободы граждан  [176].  И наконец, завершающим актом событий периода декабря 1917 – ноября 1918 гг. стало заседание «Сфатул Цэрий»  27 ноября 1918 г., на котором было принято решение о безусловном присоединении Бессарабии к Румынии. Из 162 депутатов «Сфатул Цэрий» в зале присутствовало только 46, из которых, по словам премьер-министра Румынии А.Маргиломана, «не набралось и 30», чтобы поддержать этот акт [177].

Таким образом, говорить о законности Акта о безусловном присоединении Бессарабии к Румынии от 27 ноября 1918 г. можно в еще меньшей степени, чем даже в отношении Декларации от 27 марта того же года. Тем не менее, словно в подтверждение необоснованности своих прав на Бессарабию румынские власти впоследствии именно в Кишиневе разместили 6 консульств европейских стран – Бельгии, Греции, Франции, Италии, Нидерландов и Польши [178].  

В то же время мы должны подчеркнуть обстоятельство, имеющее особое значение для настоящей работы. Молдавское княжество, расчлененное в 1812 г., стало  в 1859 г. наряду с Мунтенией, одной из стран – создателей Румынии. Сделавшись государством-правопреемником Молдавского княжества, Румыния получила законное право на обладание территорией т.н. «Бессарабии». Но Румыния не соблюла положения международного права, предусмотренные в случае с «Бессарабией», не учла  документы, принятые «Сфатул Цэрий» и потеряла право на этот регион. 

Советская Россия, которая, как уже говорилось, признала самостоятельность МДР и тем фактически отказалась от прав на нее, незаконно пыталась препятствовать включению края в состав Румынии, Вначале, объявив всех живших на территории бывшей Российской империи на 7 ноября 1917 г. и обладавших российским подданством лиц советскими подданными, ленинское правительство пошло на грубейшее нарушение норм международного права, арестовав 31 декабря 1917 г/ 13 января 1918 г. весь состав румынских посольства, консульства и других румынских учреждений во главе с послом Румынии в Петрограде К.Диаманди.  Под давлением дипломатического корпуса, выразившего бурный протест, Диаманди был уже на другой день освобожден [179]. В день ареста Диаманди Советская Россия разорвала дипломатические отношения с Румынией и фактически оказалась в состоянии войны с ней [180].   В результате боевых действий между советской и румынской армиями в январе-феврале 1918 г. Румыния оказалась вынуждена подписать 5-9 марта 1918 г. советско-румынскую конвенцию, обязывавшую ее вывести свои войска из Бессарабии в двухмесячный срок [181], но получив поддержку со стороны Германии и Австро-Венгрии, не сделала этого [182].


Ruslan ŞEVCENCO. Statutul internaţional al Moldovei. Aspecte istorico-juridice (1359-1991). Chişinău, Pontos, 2007.